La règle des 3 % de déficit surveille le mauvais chiffre en Afrique de l'Ouest

Cent milliards de francs, divisés par la dernière prévision de PIB de l’Insee pour 1982 : le calcul tient sur une calculette. Guy Abeille, alors jeune statisticien à la direction du Budget, a raconté la scène, qu’il situe un soir de juin 1981. D’autres paternités ont circulé, de Jacques Attali à Pierre Bérégovoy ; son récit est le seul qui donne le calcul. Pierre Bilger, numéro deux de la direction, appelle tard Roland de Villepin et lui-même : François Mitterrand veut une règle simple, d’allure savante, à opposer aux ministres qui défilent pour réclamer des crédits. Aucune théorie ne guide les deux hommes. Le déficit attendu pour 1982 frôle les 100 milliards, le rapport au PIB prévu approche 3 %, et le nombre reste. Le 9 juin 1982, en conférence de presse, le président somme son gouvernement de ne pas le dépasser.

Quarante-cinq ans plus tard, ce nombre est le critère clé du pacte de convergence de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). En mai 2026, le Fonds monétaire international (FMI) plaçait toujours la convergence vers un déficit de 3 % du PIB au premier rang des priorités de la région, adossée à un pacte que les chefs d’État n’avaient pas encore signé. Le débat public oppose ceux qui jugent le plafond trop serré à ceux qui le jugent vital, et tous discutent du niveau. Les documents de la Commission de la CEMAC, du FMI et de la Cour des comptes du Sénégal montrent une faille d’une autre nature. Dans des économies dont la production croît d’environ 8 % par an en valeur, un déficit de 3 % est plus sévère que le plafond de dette que l’Union s’est elle-même fixé. Et la dette qui alarme les créanciers se forme, pour une part considérable, hors du déficit que la règle mesure.

Un nombre sans fondement, de l’aveu de ceux qui l’ont négocié

L’inventeur ne défend pas son œuvre. Dans le récit qu’il en a publié à partir de 2010, Abeille écrit du ratio déficit sur PIB qu’il donne au mieux une indication, et tranche : « il ne mesure rien ; il est jauge et non juge ». Un déficit, rappelle-t-il, engage des remboursements étalés sur des années, que l’on rapporte à la richesse d’une seule année. Ce qui compte pour un prêteur, c’est la dette accumulée et la capacité future de la rembourser.

Le passage à l’Europe n’a pas ajouté de démonstration. Vitor Gaspar, qui dirigeait le département des finances publiques du FMI, et Marco Buti, tous deux associés à la préparation du sommet de Maastricht, ont écrit en 2021 que les deux valeurs de référence du traité ne reposent ni sur la théorie ni sur des preuves empiriques, et que personne ne l’a jamais prétendu. Selon leurs souvenirs, le plafond de dette de 60 % fut fixé le premier : c’était, à peu de chose près, la moyenne d’endettement des douze pays négociateurs sur les cinq années précédant 1989. Le 3 % s’y raccrocha ensuite par une égalité simple. Avec une croissance nominale supposée de 5 % (3 % de croissance réelle, 2 % d’inflation), un déficit de 3 % maintient la dette à 60 %. Dès 2004, Franz-Christoph Zeitler, de la Bundesbank, rappelait que ces hypothèses de croissance s’étaient révélées très optimistes.

Le 3 % de Maastricht est donc la conséquence de trois chiffres choisis pour l’Europe de 1991 : une dette moyenne, une croissance espérée, une inflation visée. Changer de continent, c’est changer les trois.

L’UEMOA a copié le nombre, la CEMAC a changé de formule

L’Afrique de l’Ouest n’a pas hérité du 3 % avec le franc CFA. Le premier pacte de l’UEMOA, institué par l’acte additionnel n° 04/99, retenait comme critère clé un solde budgétaire de base au moins équilibré, qui laissait de côté les investissements financés sur ressources extérieures. Le plafond de 3 % n’arrive qu’en janvier 2015, avec l’acte additionnel n° 01/2015, qui le substitue au solde de base et l’applique au solde global, dons compris, à côté d’une inflation plafonnée à 3 % et d’une dette limitée à 70 % du PIB. Une analyse publiée en 2016 dans la Revue d’économie du développement note que la nouvelle exigence était moins contraignante que l’ancienne. Le chiffre de 1981 est entré en Afrique de l’Ouest comme un assouplissement.

Le pacte a été suspendu en avril 2020 pour laisser les États affronter la pandémie. Son successeur conserve les mêmes plafonds : la Commission a proposé en 2025 un pacte révisé maintenant 3 % de déficit et 70 % de dette, et le Conseil des ministres lui a donné un avis favorable le 3 avril 2025.

L’Afrique centrale a pris une autre route après le choc pétrolier. Depuis le 1er janvier 2017, la CEMAC juge ses États sur un « solde budgétaire de référence » : le solde hors pétrole, auquel on ajoute 80 % de la moyenne des recettes pétrolières des trois dernières années. Le budget d’une année ne dépend plus du cours du baril de cette année-là. La norme est fixée à moins 1,5 % du PIB. La formule traite un problème que l’UEMOA ignore, la volatilité de la rente. Ni l’une ni l’autre n’a été dérivée de la croissance des économies qu’elle gouverne.

Le calcul que l’Union n’a pas refait

L’égalité qui reliait 3 % et 60 % en Europe s’écrit en une ligne : la dette, rapportée au PIB, varie chaque année du déficit moins le produit de la croissance nominale par la dette existante. Appliquée à l’UEMOA, elle donne un résultat que les textes communautaires ne mentionnent pas.

Le FMI prévoit pour l’Union une croissance réelle stabilisée autour de 6 % à moyen terme. La Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) vise une inflation de 2 %, à un point près. La croissance nominale qui en découle tourne autour de 8 %. À ce rythme, un déficit permanent de 3 % stabilise la dette à 37,5 % du PIB. Pour la tenir à 70 %, plafond inscrit dans le même pacte, un déficit de 5,6 % suffirait.

Pris au mot, le premier critère rend le second inutile. Un État parti de moins de 70 % qui respecterait 3 % chaque année ne s’approcherait jamais de ce seuil ; un État au-dessus redescendrait vers 37,5 %. Début 2024, trois États membres étaient pourtant proches du plafond de dette ou au-delà.

La dette de l’Union a pourtant fait l’inverse. Elle est passée de 29 % à 61 % du PIB en dix ans, jusqu’en 2023, selon une note de deux économistes du FMI. Les déficits de la pandémie expliquent une partie du saut : 5,5 % du PIB en 2020, 6,9 % en 2022. Le reste vient d’ailleurs. La même note évalue à 1,5 % du PIB par an, en moyenne sur la décennie, les « ajustements stocks-flux », c’est-à-dire la dette créée par des opérations qui ne passent pas par le solde budgétaire : emprunts hors budget, garanties appelées, opérations de trésorerie, effets de change. Entre 2013 et 2021, ces flux invisibles ont ajouté à eux seuls environ 13 points de PIB à la dette régionale.

Réintroduits dans l’égalité, ils changent tout. Un déficit de 3 % plus 1,5 point de dette hors déficit stabilise l’endettement à 56 % du PIB avec une croissance nominale de 8 %, et à 75 % si elle tombe à 6 %, au-delà du plafond. La marge apparente entre 37,5 % et 70 % n’a jamais été une réserve. Elle a servi à absorber ce que la règle ne voit pas.

La dette qui ne passe pas par le déficit

Le Sénégal a donné à ce mécanisme une ampleur que personne n’avait chiffrée. Dans son audit publié en février 2025, la Cour des comptes a recalculé le déficit de 2023 à 12,30 % du PIB, contre 4,90 % dans les comptes du gouvernement. Elle a reconstitué une dette de l’administration centrale de 18 558,91 milliards de francs CFA à la fin de 2023, soit 99,67 % du PIB, quand les lois de règlement en affichaient 13 854,25 milliards. L’écart atteint 4 704,66 milliards, un tiers de dette en plus. La Cour a aussi reconstitué une dette bancaire locale de 2 517 milliards au 31 mars 2024.

Le parti de l’ancien président Macky Sall, l’Alliance pour la République, rejette le rapport sur la forme et sur le fond : il soutient que la procédure n’a pas respecté le principe du contradictoire et relève que la Cour ne signale aucun détournement. Aucune juridiction n’a statué sur la responsabilité individuelle de quiconque. Le FMI, lui, a pris acte : sa porte-parole a déclaré que la Cour avait confirmé la sous-estimation du déficit et de la dette entre 2019 et 2023, que le Fonds n’imposait pas de sanction pour ce type d’erreur de déclaration, mais que leur correction conditionnait tout financement futur.

Rien n’établit que la règle a provoqué la dissimulation. Elle ne l’a pas détectée pendant cinq exercices. Le critère clé porte sur un solde que l’État calcule et déclare lui-même ; les emprunts bancaires non retracés, les dépôts à terme et les transferts vers des comptes hors budget relevés par la Cour n’y apparaissent pas. L’encours de la dette, la grandeur qui engage les contribuables de demain, a enflé d’un tiers sans que le chiffre surveillé ne le signale.

On objectera que le pacte ne regarde pas seulement le déficit, puisqu’il plafonne aussi la dette à 70 % du PIB. Ce second critère n’a pas davantage alerté. Il s’applique à l’encours déclaré, et l’encours déclaré du Sénégal pour 2023 était celui que la Cour a ensuite relevé des 4 704 milliards mentionnés plus haut. Ce plafond de 70 % figure dans le même dispositif de 2015 que le critère de déficit. Deux plafonds alimentés par la même source ne font qu’un seul contrôle.

L’écart n’est pas resté dans les tableaux. Après la publication de l’audit, plusieurs agences de notation ont dégradé la note du pays et le FMI a subordonné tout nouveau financement à la correction des déclarations. Une dette sous-déclarée se paie deux fois : par les intérêts qu’elle porte, puis par le renchérissement du crédit qu’entraîne sa découverte. C’est sur les budgets des années suivantes, ceux des écoles, des dispensaires et des salaires, que les deux factures retombent.

En Afrique centrale, la norme est tenue et les factures attendent

La CEMAC illustre l’autre face du problème. En 2024, le Cameroun a respecté le solde budgétaire de référence, à moins 1,2 % du PIB, et la dette de la Communauté a reculé à 51,5 % du PIB. Le même rapport de la Commission consigne un fait moins commenté. Faute de financements suffisants, les États ont accumulé cette année-là 898,9 milliards de francs CFA d’arriérés de paiement, dont 851,4 milliards d’arriérés intérieurs. Aucun des six n’a respecté le critère d’absence d’arriérés.

Les arriérés intérieurs de la seule année 2024 représentent 22 % de la masse salariale annuelle de toute la Communauté, calcul fait à partir des chiffres du rapport. Un arriéré est une facture d’entrepreneur ou de fournisseur que l’État a reçue et n’a pas réglée. Le Cameroun en connaît le mécanisme depuis longtemps. Dans le mémorandum signé avec le FMI en 2017, le gouvernement estimait ses arriérés intérieurs à 3,5 % du PIB à la fin de 2016, plus de 530 milliards de francs CFA. En juillet 2018, une mission de la Commission constatait que les régions n’avaient consommé que 1,9 % de leurs crédits d’investissement public sur les cinq premiers mois de l’année : échaudés par les retards de paiement du Trésor, les prestataires refusaient désormais d’exécuter les commandes publiques. Le droit OHADA leur laisse peu de recours, puisqu’il accorde aux personnes publiques une immunité d’exécution.

Un chantier qui ne démarre pas dans une région n’apparaît dans aucun solde. Il disparaît du budget exécuté, et la petite entreprise qui l’attendait disparaît parfois avec lui, sans que la norme communautaire n’enregistre rien.

Les banques, elles, se sont adaptées. Leur exposition aux États est passée de 10 % de leurs actifs en 2015 à 32 % en 2024. Le crédit qui va au Trésor ne va pas aux entreprises qui attendent d’être payées par lui.

Deux idées reçues qui se répondent

La première circule dans le débat souverainiste ouest-africain : le 3 % serait un legs français qui étrangle l’investissement, et il suffirait de le relever à 4 ou 5 %. L’origine française est exacte. Le reste résiste mal aux faits. L’UEMOA a choisi elle-même ce plafond en 2015, et l’a choisi parce qu’il desserrait la règle précédente. Surtout, relever le plafond sans toucher au périmètre ne règle rien : selon les simulations du FMI, un plafond de 4 % combiné à des ajustements stocks-flux à leur niveau historique placerait la dette sur une trajectoire explosive, même sans nouveau choc.

La seconde idée reçue est celle de l’orthodoxie budgétaire : un État qui tient 3 % aurait des finances soutenables. Entre 2014 et 2019, le déficit moyen de l’Union était de 3,1 % du PIB, presque à la norme. Sur une période voisine, de 2013 à 2021, 13 points de PIB de dette sont pourtant arrivés par des opérations que ce déficit n’enregistrait pas. Et le Sénégal affichait un déficit de 4,9 % quand le sien dépassait 12 %.

Les deux camps se disputent un chiffre. Aucun ne regarde ce que le chiffre laisse de côté.

Le meilleur argument du FMI

La défense du 3 % mérite d’être prise au sérieux. Un plafond simple sert de point focal : des travaux du FMI cités par Gaspar et Buti montrent qu’en Europe il a agi comme un aimant, raréfiant les déficits très élevés. L’Afrique de l’Ouest a moins de marge que l’Europe. Ses marchés de titres sont étroits, les créances sur les États pesaient 38 % des actifs bancaires fin 2022, la charge d’intérêts a augmenté de 0,9 point de PIB entre la moyenne 2015-2019 et 2023, et chaque hausse de 10 points de dette renchérit les écarts de taux souverains d’environ un point. Dans ces conditions, un nombre que comprennent les chefs d’État, les parlementaires et les marchés vaut mieux qu’une formule optimale que personne n’appliquerait.

Sur le niveau, l’argument tient. Il s’affaiblit sur la mesure. Le FMI reconnaît lui-même, dans la même note, que sa seule trajectoire acceptable suppose des ajustements stocks-flux ramenés à zéro, et il recommande d’harmoniser la définition du déficit et de la dette entre États, d’instituer un mécanisme de correction lorsque la dette dérape et des clauses de sortie en cas de choc. Autrement dit, l’institution qui défend le 3 % admet qu’il ne protège la dette qu’à condition que la dette passe par le déficit. C’est précisément la condition que le Sénégal et les arriérés d’Afrique centrale ont violée.

Les responsabilités

La France a exporté un ratio que son propre auteur décrit comme vide. Les négociateurs de Maastricht ont fixé un plafond de dette sur une moyenne de circonstance, puis l’Union européenne l’a érigé en norme. Les chefs d’État de l’UEMOA ont adopté le 3 % en 2015 sans publier de calcul le reliant à leur croissance, l’ont suspendu en 2020, et n’avaient toujours pas signé son successeur en mai 2026. Le FMI conditionne ses programmes à ce plafond tout en documentant ses limites, et ne sanctionne pas la fausse déclaration. Le gouvernement sénégalais en place de 2019 à mars 2024 a transmis des comptes que la Cour a recalculés, ce que son parti conteste. En Afrique centrale, les États ont respecté un solde mieux conçu en reportant leurs factures. Les parlements nationaux, enfin, ont voté des lois de règlement sur des chiffres qu’ils n’avaient pas les moyens de vérifier.

La Commission de la CEMAC mérite une mention à part : elle a construit une règle adaptée à la rente pétrolière, et elle publie elle-même le chiffre des arriérés qui en révèle l’angle mort.

Une échéance fin 2026

Le pacte révisé que la Commission de l’UEMOA a soumis aux chefs d’État fixe l’horizon de convergence à 2026. S’il est adopté en l’état, les budgets de huit États seront jugés sur deux plafonds incompatibles entre eux, et le premier des deux aura été obtenu en divisant 100 milliards de francs par une prévision de l’Insee, un soir de juin 1981.

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Note méthodologique. Le calcul de dette stationnaire utilise l’approximation retenue par Gaspar et Buti : la variation annuelle du ratio de dette b est égale au déficit d plus les ajustements stocks-flux s, moins le produit g × b, où g est la croissance nominale. La dette se stabilise à b = (d + s) / g, et le déficit qui stabilise une dette b vaut g × b moins s. Hypothèses : croissance réelle de 6 % (FMI, mai 2026), inflation de 2 % (cible de la BCEAO), soit g = 8 % ; ajustements stocks-flux de 1,5 % du PIB par an (FMI, 2024). Résultats : 37,5 % avec s = 0 ; 56,2 % avec s = 1,5 ; déficit stabilisant à 70 % de 5,6 % (4,1 % si s = 1,5). Sensibilité : avec g = 6 %, la dette stationnaire atteint 50 % sans ajustements et 75 % avec ; avec g = 9 %, 33 % et 50 %. L’approximation néglige l’effet de second ordre de la croissance sur le déficit de l’année ; la formule exacte donne des niveaux supérieurs d’environ 8 % en valeur relative. Le ratio de 22 % rapporte les 851,4 milliards d’arriérés intérieurs de 2024 aux 3 843 milliards de masse salariale de la CEMAC, deux chiffres tirés du rapport de surveillance multilatérale 2024. Le déficit retenu étant le solde global, intérêts compris, le taux d’intérêt n’entre pas séparément dans la formule : il est déjà dans d. Le calcul suppose une croissance nominale constante ; il décrit le point vers lequel la dette tend, pas une prévision année par année. Le solde de référence de la CEMAC n’étant pas un solde global, l’égalité n’y est pas appliquée.