Dix-sept ans sans savoir où va l'argent de la santé et de l'école

Deux manières de mesurer une perte

Il existe deux façons d’établir ce que l’argent public perd en chemin. La première consiste à recueillir des signalements, à enquêter sur ceux qui paraissent fondés, puis à chiffrer le préjudice affaire par affaire. C’est la méthode de la Commission nationale anti-corruption, et elle a produit sur dix exercices quarante-neuf affaires quantifiées pour un préjudice cumulé de 365,9 milliards de francs.

La seconde consiste à suivre un franc depuis le Trésor jusqu’à la structure qui doit le recevoir, sur un échantillon représentatif d’écoles et de formations sanitaires, et à comparer ce qui a été ordonnancé à ce qui a été effectivement perçu. Cette méthode, connue sous le nom d’enquête de suivi des dépenses publiques, ne dépend d’aucun signalement, d’aucune saisine et d’aucune capacité d’investigation judiciaire.

Le Cameroun a conduit une enquête de ce type en 2009. Elle a établi qu’environ la moitié des ressources destinées aux centres de santé intégrés et aux centres médicaux d’arrondissement n’arrivait pas à destination.

La revue des dépenses publiques de santé et d’éducation de la même année complétait ce constat : un tiers des centres de santé intégrés déclaraient n’avoir perçu aucune ressource de fonctionnement, et 56 % de leurs responsables ignoraient disposer d’un budget d’investissement.

Aucun travail de ce type n’a été conduit depuis.

Pourquoi la seconde méthode dit ce que la première ne peut pas dire

L’écart entre les deux instruments ne tient pas à leur rigueur, mais à ce qu’ils sont capables d’atteindre. La méthode par signalement ne voit que ce qui est dénoncé, puis parmi les dénonciations que ce qui est enquêté, puis parmi les enquêtes que ce qui est chiffré. Sur dix exercices, 74 590 dénonciations ont produit quarante-neuf affaires quantifiées, soit une pour 1 522 signalements. La plus petite affaire jamais chiffrée porte sur trois millions de francs, ce qui laisse hors du champ la totalité des flux inférieurs à ce seuil.

L’enquête de suivi ne dépend d’aucun de ces filtres. Elle constate une différence entre deux écritures, celle du niveau central et celle du niveau périphérique, indépendamment de toute qualification d’infraction. Elle mesure une déperdition, dont une partie relève du détournement, une autre de la lenteur, une autre encore de l’erreur d’imputation ou de l’annulation de crédits en fin d’exercice.

Cette indifférence à la qualification est précisément ce qui en fait un instrument de gestion et non de répression. Un ministère qui apprend qu’une moitié de ses dotations n’atteint pas ses structures n’a pas besoin d’établir une intention frauduleuse pour corriger sa chaîne de dépense.

L’ordre de grandeur en jeu

La dépense totale de santé au Cameroun s’établit à 736 milliards de francs, financée à 31 % par des ressources publiques et à 55 % par les ménages, en paiements directs acquittés au moment où ils se soignent.

Je m’abstiens délibérément d’appliquer le taux de 2009 au budget de 2023 pour en déduire un montant actuel. Croiser deux sources hétérogènes à quatorze ans d’intervalle produirait un chiffre impressionnant et indéfendable, que le premier contradicteur venu écarterait à bon droit.

Ce que l’enquête de 2009 établit se limite donc à un constat de méthode, mais il suffit à fonder la recommandation. Lorsque l’on mesure la déperdition par le suivi des flux plutôt que par l’enquête sur signalement, on obtient des ordres de grandeur sans commune mesure avec la statistique officielle. Ignorer où en est ce taux dix-sept ans plus tard revient à piloter la dépense sociale sans instrument.

Le coût, et ce qu’il faut lui comparer

Une enquête de suivi des dépenses publiques mobilise un échantillon de quelques centaines de structures, un questionnaire administré sur place et un rapprochement avec les états d’ordonnancement du Trésor. L’Institut national de la statistique dispose des bases de sondage, du réseau d’enquêteurs et de l’expérience des enquêtes ménages nécessaires à cette opération.

Le Contrôle supérieur de l’État a reçu 5,99 milliards de francs de crédits de paiement pour le seul exercice 2023. Le coût d’une enquête de suivi représente une fraction de ce montant, et il faut le rapporter à l’enjeu : le budget d’investissement de la santé publique s’élève à 45,2 milliards, celui de l’éducation de base à 19,6 milliards, et personne ne sait aujourd’hui quelle proportion de ces sommes atteint les structures.

L’objection, et sa limite

On objectera qu’une telle enquête risque de produire un résultat politiquement embarrassant, et qu’aucune administration ne commande volontiers un instrument dont elle ne maîtrise pas la conclusion.

L’argument est réel et il explique probablement l’interruption de 2009. Il se retourne pourtant. Le Cameroun est déjà évalué, chaque année, par des indices de perception qu’il ne produit pas, ne contrôle pas, et dont il conteste régulièrement la méthode. Une enquête nationale de suivi lui donnerait, pour la première fois, un instrument dont il maîtriserait la construction et qu’il pourrait opposer dans ses discussions avec ses partenaires financiers.

Un pays qui mesure lui-même sa déperdition se place dans une position plus favorable que celui qui laisse d’autres l’estimer à sa place.

La mesure qui vaut sans enquête

Une recommandation de ce brief ne dépend d’aucune opération statistique et peut être décidée immédiatement. Conditionner le versement d’une tranche de dotation à la confirmation écrite de réception de la précédente, par le responsable de la structure destinataire, produit une trace continue là où il n’en existe aucune.

Ce dispositif répond directement au constat le plus troublant de 2009, selon lequel 56 % des responsables de structures ignoraient disposer d’un budget d’investissement. Lorsque le destinataire ne sait pas ce qu’il devait recevoir, la déperdition ne suppose ni sophistication ni complicité étendue : il suffit que l’information ne circule pas. Une confirmation de réception rend l’absence visible au niveau central, sans contrôle, sans enquête et sans coût.

Précaution de lecture

Les données de 2009 sont citées telles que les rapporte l’étude d’espace budgétaire consacrée à la santé camerounaise de novembre 2016. Les montants budgétaires proviennent des lois de finances 2021 et 2023 et sont exprimés en francs courants.