Dossier spécial · Institutions & Société
Une somme équivalente au préjudice constaté par la Commission nationale anti-corruption aurait financé tous les centres de santé primaires du pays pendant soixante ans. L'écart d'une seule année aux engagements de santé, d'éducation et d'agriculture en vaut quatre fois et demie.
Tientcheu Nouake
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Comptage en cours
Sur dix exercices, de 2015 à 2024, l’appareil anti-corruption camerounais a chiffré un préjudice cumulé de 365 878 447 417 francs CFA. Ce montant est la somme des tableaux récapitulatifs publiés chaque année par la Commission nationale anti-corruption. Il n’a, à ma connaissance, jamais été agrégé ni rapporté à quoi que ce soit. Ramené à la population, il représente mille deux cent cinquante-sept francs par Camerounais et par an, soit environ deux dollars.
Ce chiffre est invraisemblable au regard de tout ce que l’on sait par ailleurs de la corruption camerounaise, qu’il s’agisse des enquêtes de perception, des diagnostics de gouvernance ou de l’expérience quotidienne des usagers d’un service public. Il n’est pourtant pas faux : il correspond exactement à ce qu’une institution dotée de moyens d’enquête, d’un pouvoir de saisine et d’une obligation de rapport annuel a été capable d’établir en une décennie.
L’écart entre la vraisemblance et le résultat constitue l’objet de ce dossier. La question n’est pas de savoir si la Commission ment, ce qu’aucun élément du corpus ne permet d’affirmer, mais d’établir ce que son instrument capte, ce qu’il laisse hors champ, et ce que valent les montants ainsi produits une fois rapportés aux ordres de grandeur qui structurent réellement le financement du pays. Cette seconde opération, que personne n’a conduite, déplace entièrement le diagnostic.
Elle établit que l’écart d’une seule année entre ce que l’État camerounais alloue à la santé, à l’éducation et à l’agriculture et ce qu’il s’est engagé par traité à leur allouer s’élève à 1 638 milliards de francs, soit quatre fois et demie tout ce que dix ans de lutte anti-corruption ont permis de nommer. Elle établit surtout que le seul écart à l’engagement de santé, pour l’exercice 2023, dépasse de 308 milliards la totalité de ce que les ménages camerounais paient de leur poche pour se soigner.
Le rapprochement de ces deux grandeurs appelle une mise en garde qui commande la lecture de tout ce qui suit. Rapportée à l’habitant, la part documentée de la corruption représente 1 257 francs par an, tandis que l’écart aux engagements sectoriels pèse 56 297 francs par habitant pour une seule année, soit quarante-cinq fois davantage. Mais la part documentée n’est qu’une fraction, dont ce dossier établit qu’elle est indéterminée, du phénomène réel, alors que l’écart budgétaire est intégralement connu, voté et publié. La comparaison n’oppose donc pas deux pertes de même nature : elle oppose une grandeur mal mesurée à une grandeur exactement mesurée. Ce déséquilibre de connaissance, davantage que le rapport des montants, commande les conclusions de ce travail.
Ce travail part des dix rapports annuels de la Commission nationale anti-corruption (CONAC), recroisés avec les lois de finances, une étude de coûts sanitaires et les séries de population et de dette publique (le détail complet du corpus figure en fin de dossier). Aucun montant retenu ici ne vient d’une lecture directe : chaque tableau a dû être ressaisi, puis confronté ligne à ligne au récit qui l’accompagne, avant de pouvoir être comparé d’un exercice à l’autre. C’est cette confrontation, plus que les rapports eux-mêmes, qui produit l’essentiel de ce qui suit. L’ensemble des fichiers construits pour ce travail est publié en accès libre et chaque montant y porte sa page source.
La série annuelle publiée par la Commission varie de 481 millions de francs en 2020 à 171,8 milliards en 2015, soit un facteur trois cent cinquante-sept en dix exercices. Aucune économie, aucune criminalité ne connaît une telle amplitude sans discontinuité historique majeure, et le Cameroun n’en a pas connu sur la période. La première hypothèse de travail est donc que cette série mesure autre chose que le phénomène qu’elle prétend décrire.
L’examen du détail des tableaux la confirme. En 2015, le total se décompose en six lignes, dont la première, portant sur les impôts, taxes et redevances dus à l’État par Orange Cameroun, MTN Cameroon et CAMTEL, pèse 170 548 801 873 francs, soit 99,25 % de l’exercice ; les cinq autres lignes réunies font 1,29 milliard. En 2021, une affaire unique, la Société de recouvrement des créances, représente 97,8 % du total annuel. En 2023, deux dossiers, le Conseil national des chargeurs et la gestion des ports par une entreprise que le rapport désigne comme le « Groupe B. », font ensemble 99,4 % des 69,3 milliards annoncés ; sans eux, l’exercice tombe à 393 millions.
Lecture : faites défiler les étapes. En 2015, la créance fiscale sur trois opérateurs de téléphonie représente 99,25 % du préjudice de l'année.
L’indice de Herfindahl-Hirschman, qui somme les carrés des parts de chaque affaire dans le total annuel et varie de zéro pour une répartition parfaitement égale à un pour une affaire unique, atteint 0,985 en 2015, 0,959 en 2018 et 0,956 en 2021. Trois années sur dix, la statistique nationale de la corruption se réduit pratiquement à un dossier.
J’ai testé l’hypothèse qu’une tendance de fond se dissimule sous ces dossiers dominants, en retirant de chaque exercice toute affaire pesant plus de la moitié du total. Le résultat contredit l’intuition : le coefficient de variation, rapport de l’écart-type à la moyenne, passe de 1,46 sur la série brute à 1,72 sur la série retraitée. La dispersion relative augmente. Il n’existe pas de courbe sous-jacente. Ce que la série enregistre est la distribution aléatoire des saisines, non l’évolution d’un phénomène.
Jusqu’au rapport 2020, l’expression « préjudice financier subi par l’État du Cameroun » désigne le résultat des enquêtes de la Commission. À partir du rapport 2021, la même expression désigne la somme de trois grandeurs : les enquêtes de la Commission, les débets prononcés par le Conseil de discipline budgétaire et financière, les condamnations du Tribunal criminel spécial. Le tableau 31 du rapport 2021 décrit cette composition, mais aucune note ne signale au lecteur que l’indicateur a changé de contenu.
Ces trois grandeurs ne sont pas commensurables. Un préjudice évalué par la Commission est une estimation administrative produite par une mission d’enquête, sans procédure contradictoire ni certification comptable. Un débet est une injonction de payer adressée à un gestionnaire nommé, exécutoire mais non exécutée. Une condamnation du Tribunal criminel spécial est une décision de justice définitive. Leur addition ne correspond à aucune grandeur économique identifiable.
Elle produit en outre un double comptage structurel. Une affaire découverte par la Commission en 2017 entre dans le total de 2017 ; transmise au Conseil de discipline, elle produit un débet qui entre dans le total de 2019 ; jugée par le Tribunal criminel spécial, elle donne une condamnation qui entre dans le total de 2021. La même somme est comptée trois fois, à trois exercices distincts. En 2022, les enquêtes de la Commission totalisent 249 millions de francs et le chiffre consolidé publié grimpe à 4,62 milliards : la nouvelle méthode multiplie le résultat de l’ancienne par 18,6.
Point de méthode
× 18,6
Le facteur par lequel la définition adoptée en 2021 multiplie le résultat de la définition antérieure, pour le seul exercice 2022.
Toute comparaison intertemporelle fondée sur le chiffre publié depuis 2021 est invalide sans retraitement. Les analystes et les journalistes qui citent la statistique camerounaise de la corruption comparent, sans en être avertis, des grandeurs différentes.
Quarante-huit affaires portent un montant non nul sur dix exercices, pour un pays de vingt-neuf millions d’habitants. Leur distribution rend toute statistique de tendance centrale inopérante : le montant médian ressort à 128 millions de francs, le montant moyen à 7,62 milliards, soit un facteur cinquante-neuf entre les deux. Dix affaires portent 96,8 % du préjudice décennal ; les trente-huit autres pèsent ensemble 3,2 %.
Lecture : faites défiler les étapes. La première affaire à elle seule représente 46,6 % du total décennal.
La plus petite affaire jamais chiffrée en dix ans porte sur trois millions de francs, pour la gestion des frais d’association de parents d’élèves du lycée d’Obala en 2018. Ce montant constitue le seuil de chiffrabilité de l’appareil camerounais, le plancher en deçà duquel une décennie de travail n’a rien rendu visible. Les transactions de la corruption ordinaire, qui se comptent en milliers ou en dizaines de milliers de francs, se situent trois à quatre ordres de grandeur sous ce seuil. Elles ne peuvent pas y apparaître, et leur agrégation n’est effectuée par personne.
Une manière de mesurer l’intensité du contrôle consiste à rapporter le nombre d’affaires établies à la taille de l’administration surveillée. La loi de finances 2021 organise le budget général en cent soixante-huit programmes budgétaires répartis sur une soixantaine de chapitres ministériels et institutionnels. La Commission chiffre en moyenne 4,9 affaires par an. Si ces affaires se distribuaient uniformément, chaque programme budgétaire ferait l’objet d’un constat chiffré une fois tous les trente-quatre ans.
Le résultat est plus sévère à l’échelle territoriale. Le Cameroun compte environ trois cent soixante communes et quatorze communautés urbaines. En croisant les affaires chiffrées avec les listes de structures publiées par le Conseil de discipline et par le Tribunal criminel spécial, j’ai relevé vingt-six collectivités distinctes citées au moins une fois entre 2015 et 2024, soit 7 % des entités. Au rythme observé, une commune camerounaise fait l’objet d’un examen documenté une fois tous les cent quarante-quatre ans.
Ces deux ratios reposent sur une hypothèse d’uniformité que la réalité contredit, puisque le contrôle se concentre sur un noyau récurrent. Ils ne décrivent donc pas une probabilité individuelle mais une capacité globale, et ils établissent qu’à structure constante l’appareil camerounais n’a pas les moyens matériels de couvrir l’administration qu’il surveille. La quasi-totalité des unités de dépense publique du pays n’a jamais fait l’objet d’un constat chiffré.
Sur dix exercices, en additionnant les courriers, les appels à la ligne verte 1517 ouverte en avril 2018 et les signalements multicanaux ultérieurs, les rapports comptabilisent 74 590 dénonciations, qui ont produit 49 affaires chiffrées, soit une pour 1 522 signalements.
Deux réserves s’imposent sur ce ratio. Les volumes ne sont pas comparables d’un régime de collecte à l’autre : le pic de dix-huit mille cinq cent cinquante appels enregistrés en 2018 mesure l’ouverture d’un numéro gratuit, et la Commission indique elle-même qu’en 2019, sur dix-sept mille trois cent cinquante appels reçus, un tiers étaient de simples sonneries. Par ailleurs, une dénonciation est un signalement non vérifié, dont une part est nécessairement infondée ou hors champ.
Ces réserves faites, un écart subsiste que le rapport 2023 laisse apparaître sans le commenter : cette année-là, la Commission déclare seize missions d’enquête finalisées et n’en chiffre que sept. Neuf enquêtes achevées dont le résultat financier n’est publié nulle part. Le taux de quantification de l’activité déclarée se limite à 43,8 % pour le seul exercice documenté sur ce point.
Le Conseil de discipline budgétaire et financière constitue le seul organe du dispositif habilité à ordonner à un gestionnaire public nommément désigné de reverser des fonds au Trésor. Son activité, mesurée par le nombre de personnes mises en cause ou de décisions rendues, se chiffre à quarante-quatre en 2016, vingt-quatre en 2017, trente-six en 2018, vingt-six en 2019, vingt-sept en 2020, vingt-quatre en 2021, dix-huit en 2022, vingt en 2023, et deux en 2024.
Lecture : faites défiler les étapes. Le Conseil de discipline budgétaire est le seul organe du dispositif habilité à ordonner à un gestionnaire de rembourser.
Sur une base 100 en 2016, l’indice d’activité s’effondre à 4,5 en 2024. Les 1,76 milliard de débets prononcés cette année-là proviennent de deux dossiers, visant l’ancien président de la Commission de médiation du droit d’auteur et l’ancien directeur général de la Société immobilière du Cameroun. Un organe de sanction qui statue deux fois dans l’année ne remplit plus de fonction régulatrice ; il produit des cas isolés.
À compter du rapport 2018, la Commission cesse par ailleurs de publier le préjudice global constaté par ce Conseil, ne conservant que les débets et les amendes. La série de l’indicateur le plus significatif s’interrompt en 2017, sans explication.
Entre 2020 et 2023, le Contrôle supérieur de l’État, administration qui abrite le secrétariat du Conseil de discipline, a reçu 20,81 milliards de francs de crédits de paiement selon les lois de finances 2021 et 2023. Sur la même période, le Conseil a rendu quatre-vingt-neuf décisions, soit un coût apparent de 233,8 millions de francs par décision, et prononcé 7,43 milliards de débets, soit trente-six centimes ordonnés au remboursement par franc de budget de contrôle.
Ces ratios appellent une réserve dirimante : le Contrôle supérieur de l’État exerce des missions d’audit et de prévention étrangères à ce secrétariat, et lui imputer la totalité de son budget surévalue le coût unitaire dans une proportion que le corpus ne permet pas d’établir. Ils conservent une valeur indicative, en ceci qu’aucun document camerounais ne publie simultanément le coût du contrôle et son produit. La question du rendement du dispositif n’est pas mal renseignée : elle n’est pas posée.
Sur dix exercices et 365,9 milliards de francs de préjudice constaté, les rapports documentent deux sommes effectivement reversées au Trésor public : 1 500 000 francs en 2018, au titre de la corruption d’agents de la prévention routière au poste de pesage de Bekoko, et 26 415 200 francs en 2022, au titre de gratifications irrégulières versées au personnel des services centraux du ministère de la Santé publique. Le total s’élève à 27 915 200 francs, soit un franc pour 13 107 constatés.
Chiffre clé
2
Le nombre de sommes reversées au Trésor que la Commission a publiées en dix exercices.
La qualification exacte de ce ratio conditionne sa validité. Il ne s’agit pas d’un taux de recouvrement : la colonne « sommes reversées à l’État » n’apparaît que dans les rapports 2018 et 2022, et des restitutions ont pu intervenir sans être publiées, le Trésor n’étant pas tenu d’en rendre compte à la Commission. L’indicateur mesure la transparence du dispositif, non ses flux. Formulé comme taux de restitution documentée, il tient ; formulé autrement, il est réfutable en une phrase.
Devant le Tribunal criminel spécial, créé en 2011 pour juger les détournements de deniers publics supérieurs à cinquante millions de francs, le rapport entre condamnations et acquittements évolue de quarante-deux contre vingt-deux en 2016 à quarante-trois contre treize en 2019, puis trente-quatre contre treize en 2023. En 2024, seize condamnations pour vingt acquittements : le taux de condamnation passe sous la moitié pour la première fois sur les neuf exercices où cette ventilation est publiée.
Une année ne permet aucune inférence. Une hausse du taux d’acquittement peut traduire une exigence probatoire accrue, ce qui constituerait un progrès, aussi bien qu’une dégradation de l’instruction ou un changement de politique de saisine. Le fait est enregistré ; son interprétation exige les exercices suivants.
Les rapports publient chaque année la liste des structures visées par les décisions du Conseil de discipline et celle des administrations constituées parties civiles devant le Tribunal criminel spécial. Ces listes nominatives ne comportent aucune estimation, ce qui en fait la donnée la plus fiable du corpus. Leur croisement sur dix exercices fait apparaître un noyau stable : le ministère des Finances est partie civile devant le Tribunal criminel spécial les dix années ; le Port autonome de Douala apparaît dans dix exercices, quatre devant le Conseil de discipline et six devant le Tribunal ; la CAMPOST dans neuf, le ministère des Travaux publics dans huit.
Lecture : une case foncée signale que l'organisme figure dans la liste publiée cette année-là. Les rapports ne donnent jamais le nombre de décisions par structure.
La répartition entre les deux juridictions n’est pas indifférente, et elle dessine une division du travail qu’aucun texte cité dans le corpus ne prévoit. Le ministère des Finances apparaît dix fois devant le Tribunal criminel spécial et une seule fois devant le Conseil de discipline ; CAMWATER six fois devant le Tribunal et jamais devant le Conseil. À l’inverse, le ministère des Arts et de la Culture apparaît six fois devant le Conseil et jamais devant le Tribunal, l’Institut de recherche agricole pour le développement cinq fois devant le Conseil et jamais devant le Tribunal. Le Tribunal traite les grandes administrations financières et les entreprises publiques de réseau, le Conseil les établissements publics de second rang.
Lecture : un organisme cité la même année devant les deux juridictions compte deux occurrences, de sorte que le total peut dépasser dix.
Ce résultat doit être immédiatement tempéré par son revers, mesurable sur les mêmes listes : d’un exercice à l’autre, entre la moitié et neuf dixièmes des organismes cités n’apparaissaient pas l’année précédente. Un noyau permanent d’une dizaine d’entités coexiste avec une périphérie entièrement renouvelée. Les deux constats sont simultanément vrais, et la limite du corpus interdit d’aller plus loin, les rapports donnant la liste des structures sans le nombre de décisions ni les montants par structure. La récurrence est établie, son intensité ne l’est pas.
Cinq rapports, ceux de 2015, 2016, 2017, 2020 et 2021, publient en annexe l’état des dénonciations reçues, ventilé sur soixante-dix-sept catégories d’objet, pour un total de 16 780 signalements. Cette annexe disparaît des rapports après 2021. Elle constitue la seule source du corpus décrivant la corruption telle que les usagers la déclarent, par opposition à celle que la Commission enquête. L’extraction se recale exactement au total imprimé pour trois exercices sur cinq, avec un écart nul en 2016, 2017 et 2021, et inférieur à 3,3 % en 2015 et 2020.
La confrontation de cette ventilation avec la distribution sectorielle du préjudice chiffré produit une inversion complète. Les télécommunications représentent 0,79 % des signalements et 46,6 % du préjudice ; le transport et les routes, 1,82 % et 19 %. À l’autre extrémité, le foncier pèse 9,98 % des signalements et 0,25 % du préjudice, l’éducation 8,84 % et 0,083 %, la santé 2,06 % et 0,011 %.
Chiffre clé
0,011 %
La part de la santé dans le préjudice chiffré en dix ans, alors qu'elle concentre 2,1 % des dénonciations citoyennes.
Les trois domaines qui commandent l’accès aux droits élémentaires, se soigner, s’instruire, sécuriser un titre foncier, concentrent 20,9 % des signalements et 0,34 % du préjudice quantifié.
Une part de cet écart est arithmétiquement nécessaire et doit être concédée sans réserve. Une transaction de cinq mille francs à un poste de contrôle, fût-elle mille fois plus fréquente, ne pèsera jamais face à trente-neuf milliards détournés dans la gestion portuaire ; comparer des parts en valeur revient mécaniquement à écraser la corruption de faible montant. L’inversion observée est donc en partie un artefact de l’unité de mesure retenue.
Cette concession ne dissout pas le résultat, elle en précise la portée. Deux régimes de corruption coexistent au Cameroun, que je désignerai comme corruption-écriture et corruption-guichet. Le premier est rare, de montant élevé, technique, et laisse des traces comptables volumineuses dont la détection suppose des compétences d’audit financier. Le second est massif, de faible montant unitaire, non écrit, et ne laisse pratiquement aucune trace exploitable ; sa mesure exige des enquêtes de terrain auprès des usagers et des structures, instrument que le Cameroun ne mobilise plus depuis 2009. L’appareil quantifie exclusivement le premier, et l’attribution de son résultat au phénomène dans son ensemble constitue une erreur de catégorie.
Lecture : faites défiler les étapes. Les télécommunications représentent 0,8 % des dénonciations et 46,6 % du préjudice chiffré ; la santé, 2,1 % et onze millièmes de pour cent.
Le préjudice cumulé sur dix ans représente 1,17 % du produit intérieur brut estimé pour 2024 et 5,83 % du budget général de l’État pour 2023, soit vingt et un jours de budget national. Ramené à la population, il équivaut à 1 257 francs par habitant et par an.
Une précision s’impose sur le dénominateur macroéconomique, et elle est révélatrice. Aucune source ne publie le produit intérieur brut camerounais 2024 en francs CFA. Je l’ai déduit de l’encours de la dette publique, soit 14 237 milliards au 31 décembre 2024 selon la Caisse autonome d’amortissement (CAA), et du taux d’endettement. Ce taux diffère selon la source : 45,6 % selon la Caisse autonome d’amortissement, 43,4 % selon la Banque mondiale, ce qui donne un produit intérieur brut de 31 222 ou de 32 804 milliards, soit 5,1 % d’écart entre deux références officielles sur la même grandeur. J’ai retenu la valeur basse.
Le budget d’investissement de l’éducation de base atteint 19,6 milliards de francs en 2023, soit 673 francs par habitant et par an, ligne qui finance la construction de salles de classe, l’équipement des écoles et l’achat de mobilier scolaire. Le budget d’investissement de la santé publique culmine à 45,2 milliards, soit 1 553 francs par habitant.
Le préjudice moyen constaté par la Commission, 1 257 francs par habitant et par an, représente donc 1,87 fois l’investissement public par habitant dans l’école primaire et 81 % de l’investissement public par habitant dans la santé.
Cette comparaison doit être lue en gardant à l’esprit que les 1 257 francs constituent une fraction non déterminée du préjudice réel, tandis que les 673 francs sont un montant voté et intégral.
L’étude d’espace budgétaire de novembre 2016 fournit les coûts de référence du système de soins camerounais. Un centre de santé intégré, unité de base où s’effectuent les accouchements assistés, la vaccination et la prise en charge du paludisme, reçoit un forfait annuel de fonctionnement de 1 500 000 francs, l’allocation moyenne constatée ressortant à 1 600 000 francs. Un centre médical d’arrondissement reçoit 4 500 000 francs, un hôpital de district 6 500 000 francs. Le pays compte environ 3 800 centres de santé intégrés et centres médicaux d’arrondissement, contre quinze hôpitaux régionaux et quinze hôpitaux centraux ou généraux.
L’enveloppe annuelle de fonctionnement de la totalité des soins de santé primaires du Cameroun totalise ainsi 6,08 milliards de francs. Le préjudice constaté en dix ans en représente soixante années.
Équivalence
60 ans
Une somme équivalente au préjudice constaté aurait financé le fonctionnement de tous les centres de santé primaires du pays pendant soixante ans.
La formulation retenue est stricte : une somme équivalente aurait financé cela. Les fonds détournés au Port autonome de Douala n’étaient pas affectés à des centres de santé, et l’établissement d’un lien de causalité entre ces deux grandeurs serait indéfendable. Les coûts sont par ailleurs exprimés en francs de 2016 et le préjudice en francs courants sur dix ans, ce qui confère à l’équivalence le statut d’ordre de grandeur.
L’étude établit que les ressources publiques financent 31 % de la dépense totale de santé au Cameroun et les ménages 55 %, par paiements directs au point de service. À partir du budget 2023 du ministère de la Santé publique, qui concentre 98 % des ressources publiques de santé, la dépense totale de santé atteint 736 milliards de francs, soit 25 293 francs par habitant, dont 13 911 francs acquittés directement par les ménages.
Les ménages camerounais paient 404,8 milliards de francs par an pour leur propre santé, soit 1,77 fois ce que l’État y consacre. Le préjudice moyen annuel constaté par la Commission, ramené à l’habitant, équivaut à 9 % de ce que chaque Camerounais dépense de sa poche pour se soigner.
La comparaison la plus significative ne s’obtient pas en rapportant le préjudice au budget, mais en rapportant le budget au besoin. Les travaux de McIntyre et Meheus publiés en 2014, qui actualisaient l’estimation du groupe de travail international sur le financement innovant des systèmes de santé, situent à quatre-vingt-six dollars par habitant et par an le coût d’un paquet minimal de services de santé essentiels dans un pays à faible revenu. Au taux de six cents francs pour un dollar, ce seuil correspond à 51 600 francs par habitant.
La dépense totale de santé au Cameroun, toutes sources confondues, s’élève à 25 293 francs par habitant. Le pays finance donc 49 % du paquet minimal, et le déficit de financement se chiffre à 765 milliards de francs par an. L’estimation étant libellée en dollars de 2012, ce chiffre est minoré.
Cette valeur doit être retenue, car elle sera confrontée plus loin à un chiffre obtenu par une méthode entièrement indépendante.
Le Cameroun est partie à trois engagements budgétaires sectoriels. La Déclaration d’Abuja, adoptée en avril 2001 par les chefs d’État de l’Organisation de l’unité africaine, fixe à 15 % du budget national la part consacrée à la santé ; la Déclaration de Dakar, prise dans le cadre de l’Education for All, retient 20 % pour l’éducation, celle de Maputo 10 % pour l’agriculture.
En 2015, la santé recevait 5,53 % du budget général, l’éducation 13,13 %, l’agriculture 3,75 %. En 2023, ces parts tombent à 3,64 %, 12,57 % et 2,68 %. Sur la même période, le budget général est passé de 3 747 à 6 275 milliards de francs, soit une progression de 67,5 %.
Les trois parts reculent tandis que l’enveloppe croît de plus de deux tiers. La contrainte de ressources ne peut donc être invoquée : il s’agit d’un arbitrage de répartition, reconduit exercice après exercice, et voté chaque décembre par le Parlement.
Pour l’exercice 2023, la cible d’Abuja aurait exigé 941 milliards de francs pour la santé et l’État en a inscrit 228, soit un écart de 713 milliards. La cible de Dakar exigeait 1 255 milliards pour l’éducation contre 789 inscrits, soit 466 milliards. La cible de Maputo exigeait 627 milliards pour l’agriculture contre 168 inscrits, soit 459 milliards.
L’écart cumulé sur les trois secteurs, pour un seul exercice, s’élève à 1 638 milliards de francs, soit 26,1 % du budget général et 56 297 francs par habitant. Autrement dit : cette somme équivaut au salaire annuel de base de près de 890 000 instituteurs débutants, au barème le plus bas de la fonction publique, la catégorie B1 indice 300, soit 153 316 francs par mois selon la grille salariale entrée en vigueur en février 2024, publiée par le gouvernement camerounais. Vue depuis les budgets déjà cités, elle représente aussi trente-six fois ce que l’État investit chaque année dans les infrastructures et équipements de sa propre santé publique.
Chiffre clé
4,5 fois
L'écart d'une seule année aux engagements internationaux, rapporté au préjudice que l'appareil anti-corruption a constaté en dix ans.
Lecture : faites défiler les étapes. Santé 3,64 % contre une cible de 15 %, soit 713 milliards de francs CFA d'écart pour le seul exercice 2023.
Le rapport entre les deux grandeurs doit être explicité. Le préjudice cumulé sur dix ans représente 1 257 francs par habitant et par an ; l’écart aux engagements pèse 56 297 francs par habitant pour une seule année. Le second est quarante-cinq fois supérieur au premier.
L’écart à la cible d’Abuja pour la santé, calculé en appliquant un ratio politique au budget général, s’élève à 713 milliards de francs pour l’exercice 2023. Le déficit de financement du paquet minimal de services essentiels, calculé à partir d’une estimation de coût par habitant élaborée indépendamment et rapportée à la population camerounaise, ressort à 765 milliards.
Ces deux chiffres procèdent de raisonnements sans aucun point commun : l’un dérive d’un pourcentage souscrit lors d’un sommet politique, l’autre d’une agrégation des coûts d’un ensemble d’interventions cliniques. Ils diffèrent de 7 %.
Cette convergence conforte l’ordre de grandeur du besoin de financement de la santé camerounaise, situé entre sept cents et huit cents milliards de francs par an. Elle établit surtout que la cible d’Abuja, souvent présentée comme un objectif diplomatique déconnecté des réalités budgétaires, correspond en pratique au coût technique d’un système de soins minimal.
Les ménages camerounais acquittent 404,8 milliards de francs par an en paiements directs pour leur santé. L’écart à la cible d’Abuja pour le seul exercice 2023 s’élève à 713 milliards. L’écart entre ce que l’État consacre à la santé et ce qu’il s’est engagé à y consacrer dépasse donc de 308 milliards la totalité de ce que les Camerounais paient de leur poche pour se soigner, soit encore le salaire annuel de base d’environ 167 000 instituteurs débutants.
Chiffre clé
308 Md
Ce qui resterait, après avoir couvert l'intégralité des dépenses de santé acquittées par les ménages, si le Cameroun honorait pour une seule année son engagement d'Abuja.
Cette égalité arithmétique emporte une conséquence politique directe. La suppression du paiement direct des soins au Cameroun n’est pas une hypothèse budgétaire lointaine : elle tient dans l’écart d’une seule année entre un engagement souscrit en 2001 et une allocation effective. Le financement de la gratuité des soins primaires ne dépend pas de la découverte de ressources nouvelles, mais d’une décision de répartition.
Le détail des lois de finances du ministère des Finances 2021 et 2023 permet de suivre l’investissement public par ministère. Le budget d’investissement de l’éducation de base passe de 27,4 milliards en 2020 à 19,6 milliards en 2023, soit une contraction de 28,5 %. Celui de la santé publique passe de 80,7 à 45,2 milliards, soit une contraction de 44 %. Sur la même période, l’investissement des travaux publics progresse de 21,1 % et le budget de fonctionnement de la santé de 69,2 %.
La contraction de l’investissement sanitaire représente 35,5 milliards de francs, soit 1 220 francs par habitant. Ce montant est du même ordre que le préjudice moyen annuel constaté par la Commission, 1 257 francs par habitant. La décision budgétaire prise entre 2020 et 2023 de réduire l’investissement en santé a donc retiré à chaque Camerounais, chaque année, l’équivalent de ce que dix ans de lutte anti-corruption ont permis de documenter comme perte annuelle moyenne.
Sur dix ans, la Commission a chiffré deux affaires touchant à la forêt : l’exploitation illégale de bois d’œuvre sur le chantier du lycée technique agricole de Yabassi en 2016, pour 12 423 649 francs, et des irrégularités dans la campagne forestière 2020, pour 52 708 750 francs. Ensemble, 65 millions de francs, soit dix-huit millièmes de pour cent du préjudice décennal.
Ce résultat est incompatible avec ce que l’on sait par ailleurs de la filière forestière camerounaise, dont les enjeux de gouvernance sont documentés depuis les années quatre-vingt-dix par les dispositifs d’observation indépendante des forêts (REM). Le Fonds spécial de développement forestier est plafonné à deux milliards de francs pour l’exercice 2021, le Fonds national de l’environnement et du développement durable à un milliard deux cents millions. Le préjudice cumulé de la Commission représente cent quatre-vingt-trois années du premier et trois cent cinq années du second.
La loi de finances 2026 institue par ailleurs un abattement de 25 % sur la redevance forestière annuelle due par les entreprises titulaires de titres d’exploitation, porté à 35 % pour celles justifiant d’une certification de gestion durable. L’objectif de récompenser la certification est défendable ; l’effet budgétaire est une renonciation volontaire à une recette assise sur l’exploitation d’un patrimoine non renouvelable, décidée alors que l’appareil de contrôle ne produit plus aucun constat sur cette filière depuis quatre exercices. Ce que le corpus établit n’est pas que la forêt camerounaise n’est pas pillée, mais que si elle l’est, la statistique anti-corruption l’ignore.
Une enquête de suivi des dépenses publiques conduite en 2009, méthode qui consiste à tracer un franc depuis le Trésor jusqu’à la structure destinataire, a établi qu’environ la moitié des ressources destinées aux centres de santé intégrés et aux centres médicaux d’arrondissement n’arrivait pas à destination. La revue des dépenses publiques de santé et d’éducation de la même année ajoutait qu’un tiers des centres de santé intégrés déclaraient n’avoir perçu aucune ressource de fonctionnement, et que 56 % des responsables de ces structures ignoraient disposer d’un budget d’investissement. Le PETS Cameroun santé 2009 constitue la référence de cette mesure empirique.
Cette enquête constitue la seule mesure empirique de la déperdition dont dispose le pays. Elle ne repose sur aucune déclaration institutionnelle ni sur aucune estimation d’enquêteur : elle suit l’argent. Son ordre de grandeur est sans commune mesure avec la statistique produite par la Commission.
Je m’abstiens d’en extrapoler un montant actuel. Appliquer un taux établi en 2009 à un budget de 2023 croiserait deux sources hétérogènes à quatorze ans d’intervalle et produirait un chiffre indéfendable. Ce que cette enquête établit se limite à un constat de méthode, mais il est décisif : lorsque l’on mesure la déperdition par le suivi des flux plutôt que par l’enquête sur signalement, on obtient des ordres de grandeur incompatibles avec la statistique officielle. Le dernier travail de ce type au Cameroun date de dix-sept ans.
J’ai relevé vingt-trois anomalies dans les rapports, dont trois affectent directement des montants publiés et compromettent leur réutilisation. Le tableau récapitulatif du rapport 2022 additionne quatre lignes dont la somme donne 316 074 723 francs, tandis que le total imprimé indique 249 131 723 francs. L’écart de 66 943 000 francs représente 26,9 % du total annuel publié, et c’est ce total erroné qui alimente l’indicateur consolidé de l’exercice.
Le rapport 2018 se contredit sur la Communauté urbaine de Limbé. Le corps de l’enquête et ses recommandations chiffrent le préjudice à 7 353 479 986 francs, tandis que le tableau de la même enquête, à la page suivante, additionne 8 309 627 471 francs de détournements et 931 202 525 francs de fautes de gestion, soit 9 240 829 996 francs, montant repris au récapitulatif annuel. L’écart s’élève à 1,89 milliard, et la recommandation de recouvrement porte sur le montant le plus faible.
Le rapport 2017 chiffre le préjudice total de l’affaire BICEC à 118 275 239 747 francs, dont 19 722 892 748 pour l’État actionnaire. Le tableau annuel ne retient que la part de l’État, sans le signaler, et pour un montant différent de celui du récit, 19 771 769 199 francs. Quatre-vingt-dix-huit milliards sortent du total annuel sans mention.
J’ai construit pour évaluer ces documents un indicateur à sept critères binaires : présence d’un tableau récapitulatif, numérotation de ce tableau, exactitude de son addition, publication d’une colonne de sommes reversées, publication du préjudice global du Conseil de discipline, publication de celui du Tribunal criminel spécial, diffusion avec une couche de texte exploitable. Aucun exercice n’atteint sept sur sept ; les rapports 2016 et 2017 atteignent six, les rapports 2015 et 2020 trois.
Le rapport 2023, qui annonce le plus fort montant consolidé de la décennie, échoue au septième critère. Diffusé sous forme d’images, il n’est interrogeable par aucun moteur de recherche ni exploitable par aucun outil d’analyse, et son traitement a exigé une reconnaissance optique de caractères page à page.
Dans les dix rapports, sans exception, les personnes mises en cause sont désignées par leurs initiales, y compris après condamnation définitive et y compris pour des peines de réclusion à perpétuité. Un ancien ministre des Sports figure comme « M. Z. », assorti d’un débet de 106 989 540 francs. Le directeur général du Conseil national des chargeurs, dont le rapport 2023 établit qu’il a perçu 407 612 277 francs de frais de mission en déclarant deux cent soixante-douze jours de mission par an, soit seize jours de présence annuelle au siège, n’est jamais nommé.
Cette pratique n’est pas imposée par le droit, les décisions du Tribunal criminel spécial étant publiques. Elle relève d’un choix éditorial dont les effets sont mesurables : elle interdit le suivi longitudinal d’un responsable d’un rapport à l’autre, elle empêche tout recoupement avec les registres du commerce ou les nominations publiées au Journal officiel, et elle prive la sanction de sa dimension dissuasive, qui suppose la publicité. Une sanction anonyme protège celui qu’elle punit.
Les orientations qui suivent ne portent pas sur le fonctionnement interne de la Commission, dont l’amélioration ne modifierait aucun des ordres de grandeur établis. Elles portent sur trois décisions relevant du niveau national, chacune chiffrée à partir des données de ce dossier.
Le Cameroun confie la mesure statistique de la corruption à l’institution chargée de la combattre. Cette configuration produit une conséquence mécanique : l’indicateur national reflète l’activité de l’organe et non l’état du phénomène, et sa variation d’un facteur trois cent cinquante-sept en dix ans en administre la preuve. Aucune administration ne peut simultanément poursuivre un phénomène et en produire la mesure indépendante, puisque ses résultats de poursuite deviennent alors sa propre évaluation.
La correction relève de l’architecture statistique nationale et non de la politique pénale. Elle consiste à confier la mesure de la corruption à l’Institut national de la statistique, sur la base d’enquêtes en population générale et d’enquêtes de suivi des dépenses publiques, la Commission conservant l’enquête et la saisine. Cette séparation est celle que retiennent les systèmes statistiques matures pour la délinquance, où l’enquête de victimation coexiste avec la statistique policière précisément parce que les deux instruments ne mesurent pas la même chose. L’étude d’Reinikka & Svensson sur l’Ouganda reste la référence la plus citée sur le suivi des flux publics et la capture locale.
Le coût est modeste au regard de l’enjeu. Une enquête de suivi des dépenses publiques portant sur la santé et l’éducation représente une fraction du budget annuel du Contrôle supérieur de l’État, qui s’élève à 5,99 milliards de francs pour le seul exercice 2023. Elle produirait, sur la déperdition réelle, une information dont le pays est privé depuis dix-sept ans.
Le passage de 3,64 % à 15 % du budget général consacré à la santé, étalé sur dix exercices, suppose une progression de 1,14 point par an, soit 71,3 milliards de francs supplémentaires par an à budget constant. Cette somme représente 1,1 % du budget général de 2023.
L’effet d’une telle trajectoire n’est pas incrémental. Dès lors que l’écart à la cible dépasse le montant des paiements directs des ménages, ce qui est le cas en 2023 avec 713 milliards contre 405, la gratuité au point de service devient finançable sans ressource nouvelle. La convergence établie plus haut entre l’écart d’Abuja et le coût du paquet minimal de services essentiels, deux estimations distantes de 7 %, indique que cette cible ne relève pas de l’affichage diplomatique mais du calcul technique.
Le rendement social de cette dépense est documenté. Le paiement direct des soins constitue, dans les systèmes de santé à faible couverture, le principal mécanisme d’appauvrissement lié à la maladie, et sa suppression produit des effets mesurables sur le recours aux soins et sur la mortalité maternelle et infantile. Le Cameroun consacre aujourd’hui 1 553 francs par habitant à l’investissement sanitaire, montant inférieur au prix d’une consultation dans la plupart de ses formations sanitaires.
Le constat selon lequel une commune camerounaise fait l’objet d’un examen documenté une fois tous les cent quarante-quatre ans mesure une impossibilité structurelle et non un défaut de volonté. Un organe central de quelques dizaines de personnes ne peut pas contrôler trois cent soixante-quatorze collectivités et cent soixante-huit programmes budgétaires.
La conséquence à en tirer relève de la décentralisation du contrôle et non de son renforcement central. Trois dispositifs y concourent, dont aucun n’exige de moyens nouveaux significatifs : la publication obligatoire par chaque commune de son compte administratif dans un format exploitable ; la restitution publique annuelle devant le conseil municipal, assortie d’un compte rendu écrit ; l’affichage sur site des dotations reçues par chaque école et chaque centre de santé, mécanisme dont l’efficacité sur la déperdition a été établie par plusieurs évaluations en Afrique subsaharienne, notamment dans le secteur éducatif ougandais au tournant des années deux mille.
Ce dernier point répond directement au constat de 2009. Lorsque 56 % des responsables de structures sanitaires ignorent disposer d’un budget d’investissement, la déperdition ne suppose aucune sophistication : il suffit que le destinataire ne sache pas ce qu’il devait recevoir. L’affichage des dotations transforme chaque usager en contrôleur, à un coût marginal nul.
Ces trois orientations ont en commun de ne dépendre ni d’une réforme constitutionnelle, ni d’un financement extérieur, ni d’une modification du code pénal. Elles supposent en revanche d’admettre un constat que le dispositif actuel a pour effet de masquer : le Cameroun ne perd pas principalement son argent public par détournement, il le perd par sous-allocation aux fonctions qui produisent le développement humain, et par déperdition dans une chaîne de dépense dont personne ne mesure plus les fuites depuis dix-sept ans.
Les 366 milliards constatés en dix ans et les 1 638 milliards d’écart annuel aux engagements sectoriels ne s’opposent pas ; ils se composent. Un secteur sous-financé est un secteur où chaque franc détourné produit un dommage marginal supérieur, faute de redondance dans le système. La lutte contre la corruption et le respect des engagements budgétaires constituent deux volets d’une même politique, et les traiter séparément revient à optimiser le second ordre en négligeant le premier.
La statistique publique n’enregistre pas une réalité qui lui préexiste ; elle définit ce qui, du réel, sera tenu pour existant. Tout instrument de mesure administratif a cette double nature : preuve quand on l’invoque, convention quand on l’interroge, et les catégories qu’il retient finissent par produire les objets qu’il prétendait seulement décrire. Le corpus camerounais en offre une illustration dont la netteté tient à l’ampleur de l’écart.
Un dispositif qui rend visible une créance fiscale de cent soixante-dix milliards et invisible le rançonnement de deux cents usagers ne commet aucune erreur de calcul. Il applique une définition, et cette définition détermine ce qui accédera au statut de fait public. Les seize mille signalements ventilés dans les annexes de cinq rapports décrivent un pays ; les quarante-huit affaires chiffrées en décrivent un autre. Le premier se plaint à Matomb, à Ntui, à Tombel, à Galim-Tignère ; le second se compte à Douala, dans un port, dans une banque, dans un régime douanier. Seul le second figure dans les indicateurs internationaux de gouvernance auxquels le Cameroun est comparé.
Une société qui mesure ses propres maux avec des grilles d’évaluation conçues pour d’autres contextes se condamne à se penser en retard sur une trajectoire qu’elle n’a pas choisie. Décider par soi-même de ce qui compte, avant même de compter, précède logiquement toute politique qui prétend partir du réel plutôt que s’y soumettre. La comptabilité anti-corruption camerounaise vérifie cette proposition à un niveau très concret. Elle produit un chiffre conforme aux formats attendus par l’audit international, comparable et publiable, dont l’effet principal est de laisser hors du cadre l’expérience de la quasi-totalité de la population, et de faire disparaître de la discussion publique un écart budgétaire quarante-cinq fois supérieur.
Ce dossier aboutit dès lors à une conclusion en deux volets. Le Cameroun perd assurément par détournement, dans des proportions que son appareil de contrôle n’établit pas et que ce travail ne prétend pas établir davantage. Il perd de manière certaine, chiffrée et vérifiable par arbitrage budgétaire, à hauteur de 1 638 milliards de francs pour le seul exercice 2023 sur les trois secteurs considérés. La première perte est vraisemblablement importante et reste inconnue ; la seconde est connue et n’est pas discutée. Un pays qui consacre une commission, un conseil de discipline et un tribunal spécial à mesurer la première, et aucun dispositif à débattre de la seconde, a déjà répondu à la question de savoir ce qu’il tient pour un problème.
Décider de ce qui mérite d’être compté n’est pas un préalable technique à l’action publique. C’est l’action publique elle-même, dans sa forme la plus déterminante, parce que ce qui n’est pas compté ne sera pas financé, et que ce qui n’est pas financé n’aura pas eu lieu.
Corpus. Dix rapports annuels de la Commission nationale anti-corruption du Cameroun (CONAC), exercices 2015 à 2024, 3 025 pages. Le rapport 2023, diffusé en images sans couche de texte, a été traité par reconnaissance optique de caractères ; l’arithmétique de son tableau récapitulatif se recale exactement, ce qui valide la lecture. S’y ajoutent les lois de finances du ministère des Finances, 2015, 2021, 2023 et 2026 de la République du Cameroun, une étude d’espace budgétaire et d’efficience allocative consacrée à la santé camerounaise datée de novembre 2016, l’indice de perception de la corruption de Transparency International, la grille salariale des fonctionnaires camerounais entrée en vigueur en février 2024 (utilisée pour les équivalences en postes d’enseignant), et les données de population et de dette publique de la Banque mondiale et de la Caisse autonome d’amortissement.
Règle de construction. Deux montants coexistent fréquemment pour une même affaire, celui du récit d’enquête et celui du tableau récapitulatif annuel. Le tableau a été systématiquement retenu, afin que la série reconstituée corresponde exactement à ce que la Commission a elle-même totalisé. Ce choix exclut de la série les écarts entre récit et tableau, au nombre de quatre ; ils sont consignés séparément avec leur montant.
Constructions éditoriales. Le rattachement des organismes à un secteur et à une tutelle ministérielle, la codification des infractions en dix-sept catégories, le classement des objets de dénonciation par secteur et par nature d’acte, et l’indicateur d’auditabilité en sept critères relèvent de choix propres à ce travail. Ils sont publiés ligne à ligne et peuvent être contestés item par item.
Limites. La série n’est pas déflatée, le déflateur du produit intérieur brut camerounais n’ayant pas été intégré ; les cumuls pluriannuels sont en francs courants. L’intensité de la récidive n’est pas établie, les rapports publiant la liste des structures concernées sans le nombre de décisions par structure. La couverture budgétaire porte sur les exercices 2015 et 2020 à 2023, les lois de finances des exercices 2016 à 2019 et 2024 n’ayant pas été mobilisées. Les quelque quatre cent cinquante décisions individuelles du Conseil de discipline et du Tribunal criminel spécial n’ont pas été extraites ligne à ligne, ce qui constitue le prolongement le plus utile de ce travail.
Données publiées. Série annuelle, quarante-neuf affaires chiffrées, agrégats par organe, matrice de récidive, seize mille sept cent quatre-vingts dénonciations ventilées, référentiel des codes d’infraction, budgets sectoriels, coûts unitaires, et les dix rapports convertis en texte brut. Chaque ligne porte son exercice, sa page dans le document source et son tableau d’origine. Toute correction documentée sera intégrée et signalée dans le journal de mises à jour de ce dossier.
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